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    審判輔助事務社會服務可行性研究

    一、審判輔助事務購買社會服務的政策基礎及現實需要

    審判輔助事務購買社會服務是指法院根據自身工作需要,設立服務崗位,出錢向社會組織購買服務,由社會組織負責選聘人員,協助法官處理事務性工作,同時為案件當事人提供更加優質高效的司法服務。最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見》中提出了法院購買社會服務的可行性,即“科學確定法官與審判輔助人員的數量比例,拓寬審判輔助人員的來源渠道,探索以購買社會服務的方式,優化審判輔助人員結構。探索推動司法警察管理體制改革,完善司法行政人員管理制度。”此外,2015年5月1日全國法院實行立案登記制后,立案門檻降低,人民法院受理案件時對當事人的起訴不再進行實質審查,只核對形式要件,客觀上導致案件量進一步增加。基層法官花費最多的時間是在進行事務性工作,法官在訴訟過程中承擔了大量記錄、送達、整理案卷材料等任務,加大了法官的工作量,增加了工作壓力。法院作為一種以形成判斷為主要職責的機構,司法的活動規律對專業性具有較高的要求,而現有的人員分類改革方案,對于法官及行政部門人員的工作年限、考評方式等都進行了較為嚴格的限制。成為法官除了需要深厚的法律功底外,還需要豐富的審判經驗,不少法官招錄入法院后從書記員做起,歷經“書記員-法官助理-審判員”的成長過程,培養周期較長。現有的法官又面臨著退休、離職、調動等問題,法官隊伍老化斷層、青黃不接現象一定程度存在。

    二、審判輔助事務購買社會服務模式類型

    按照法院人員分類管理方案的制度設計,法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員。綜合分析,在法院進行人員分類管理改革的過程中,可以購買的服務類型主要有:整理、裝訂、歸檔案卷材料,庭審記錄、審判流程系統操作,維護法庭秩序、協助提押罪犯,協助送達司法文書,警衛法院安全,協助拘留、押解刑事案件被告人出庭受審,參于重大案件執行,協助執行人員采取強制執行措施,財務管理,新聞宣傳,文字材料的撰寫及向各級機關報送報表及綜合材料、機關保潔及安保工作等。(一)協助執行工作。依據《人民法院司法警察條例》,在生效法律文書的強制執行中,司法警察可配合實施執行措施,必要時依法采取強制措施。但實踐中隨著法院的工作量增加,司法警察的任務自然加重,法院的編制確沒有增加,入警和授銜條件依然嚴格,法警工作量和人員編制少的矛盾更加突出。因此,可通過向社會購買服務,協助執行員負責查詢、凍結被執行人的銀行存款及其他財產,并將符合條件的失信執行人上網,協助進行劃撥、評估、拍賣、變賣。購買協助強制執行服務負責安全保衛工作,配合執行員實施送達、查封、強制搬遷等強制措施,處置執行突發事件,做好執行現場保障工作,增強執行工作威懾力,提高執行效率。(二)協助調解工作。《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》等文件中明確規定,在法院全面推進多元化糾紛解決機制改革的過程中,可進行“委托調解”。法院進行委托調解,借助第三方機構的專業優勢,由社會機構接受人民法院委托,有助于減少當事人雙方的對抗情緒,為當事人提供方便也減輕訴累,促使其在提起訴訟與達成和解之間進行理性權衡,能有效化解社會矛盾,促進社會和諧。(三)協助法院信息化建設工作。法院信息化建設迫在眉睫,除必要的設備保障外,更多的則是需要專業化人才隊伍的支撐,將繁瑣、重復的工作交由專業的社會組織,既拓展了科技在審判工作中的應用范圍,也可在短時間內迅速提升法院信息化水平,為業務系統的運行提供更好的技術支撐和安全保障工作,也有利于將法院有限的人力從事務性工作中解放出來。同時,法院可在已有的信息化和審判管理系統的基礎上,研究建設大數據評估分析等系統,實時動態監控。開發安裝文書智能校對系統、司法速算系統等輔助系統,對法律文書的規范化、自動化提供技術支持,減少人為因素造成的差錯。開發訴訟服務系統,實現網上立案、網上繳費、信息公開、網上閱卷等功能,為當事人和律師提供全流程覆蓋的網上訴訟服務。

    三、審判輔助事務購買社會服務現狀及問題

    (一)缺乏必要的經費保障。我國政法經費保障政策由“分級管理、分級負擔”轉換為“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”,確立了基層法院財政由中央、省和同級財政共同保障的體制。但是,基層法院經費保障的地方化特點仍然較為明顯,即地方同級財政仍是基層法院的最重要經費來源。雖然按照司法改革的要求,改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,但這一制度尚有待推進,配套改革方案也有待落實。(二)服務內容存在交叉,沒有統一標準。目前,各地法院都在進行購買社會服務,但做法尚不能統一,大多存在不規范現象。一些法院在使用購買社會服務時往往是臨時購買、臨時管理,不僅錄用不規范,而且管理也不規范,隨意性較大。對于被派遣人員標準、服務內容、人員分類等設置不夠規范,購買社會服務過程中對于所選公司的資質、標準等相關信息不能做到全程公開,透明度仍有待提高。法院人員分類改革中,一項重要的內容就是進行“法官+法官助理+書記員”審判團隊得構建,而在實踐過程中,基層法院對于法官、法官助理、書記員等崗位職責分工仍不夠清晰,這就導致了購買的社會服務存在“交叉”現象。對于一些行政管理類的服務如材料報送、綜合協調等,更是缺乏明確具體的量化標準。(三)購買服務非專業化傾向明顯。雖然法院向社會購買的服務內容同審判工作有本質區別,但大都于法律密切相關,如法律文書的送達期限、送達方式等,都有確定的法定程序且必須依照進行。因此,要求服務提供者擁有相應的法學教育經歷或具備一定的法律從業經驗是必要的,但通過調研發現,很多法院對于服務提供者專業化程度要求標準并不統一。知識結構的非專業化傾向,不僅增加了法院的培訓成本,而且也不能適應審判輔助工作的實際需求,不能有效促進審判工作整體質效的提升,一定程度上不能達到購買服務的目的。(四)缺乏有效的考核機制。對于所購買服務人員的完成質量、完成效率等未制定統一細化的評價標準,除專業技術服務如財會工作、電子檔案掃描錄入有詳細的工作標準予以考核外,其他如庭審記錄、審判流程系統操作、送達裁判文書等,只是單一對是否完成進行考核,而未對像庭審記錄質量、送達裁判文書的工作效率等進行評價。單一考核并不能涵蓋全部工作內容,考核結果未能與薪酬、獎金等掛鉤,另外不同服務提供者之間不同勞卻同酬,一定程度上損傷了工作積極性,也難以實現考核目的。(五)服務提供者隊伍穩定性差社會服務購買人員所享受的工資、福利等不能納入國家財政預算,只能在辦公經費中列支,但由于辦公經費有限,而服務提供者隊伍卻日益壯大,導致其福利待遇短期內難以提高;社會服務購買人員相較于法院工作人員,職業榮譽度不高。上述兩方面因素造成了服務提供者隊伍穩定性較差,不僅增加了法院投入的培訓成本,也給法院正常開展審判輔助性工作帶來一定的困擾。

    四、完善審判輔助事務購買社會服務的對策建議

    (一)設定科學合理的購買方式。1.按照法定程序公開招標。各級法院在購買服務時,要重點對二年以來平均結案量、審限內結案率等質效指標進行分析研判。在對相關數據分析的基礎上,針對審判輔助事務急需或群眾滿意度較低的項目確定服務需求,并按照集約節約的原則,建立科學的服務項目標準和定價體系,委托專業人員制定資金預算。同時,著重對服務供應方的資質、服務質量、服務成效等建立多維度的評估體系。對申請、招標、反饋等具體環節制定動態管理辦法,讓社會公眾、人社、審計、監察和紀檢部門全程參與,增強購買服務招投標過程的透明性和公開性。法院根據工作需要,同派遣公司簽訂協議,由該公司從社會上招聘工作人員派遣至法院工作,該公司與聘用人員簽訂勞動合同,以合同形式約定權利義務和工資待遇。2.按照服務內容統一招錄門檻。明確要求服務提供方強化所派遣服務人員的專業教育背景,對提供審判輔助服務的,要求其具有法律專科以上文化程度;對于提供行政管理服務的,可要求具有相關專業資格,如文秘、計算機專業、具有會計證書等;對于提供協助執行、拘留等工作強度高、危險系數大的服務的,要求其身體素質達到司法警察體能素質標準,并主要招聘男性。同時,可以與有關院校合作,針對審判輔助工作為法院量身培養所需人才,既可以提高隊伍的業務素質,又節約了培訓成本。3.細化責任分工確保落實到位。在進行人員分類改革的過程中,將精細化管理細化到每一個部門,針對審判工作,修訂院庭長、審判員、執行員、法官助理、書記員等任務職責,針對行政事務性工作修訂信息化管理制度、學習培訓制度、文件收發管理辦法等各項制度及工作規范,力求把每項工作抓精、抓細、抓實、抓規范,減少購買服務之間職責交叉現象,避免相互推諉現象的發生。(二)設定科學的服務評價體系。1.設定科學的績效考核標準。從工作實際出發,制定符合法院工作規律的考核標準。如針對審判輔助類的服務,基于二年來的審判質效數據的平均值劃定工作任務量,采用百分制量化考核形式,通過民主測評、日常規范、工作績效三個方面對所購買的服務進行綜合評價,考核結果分優秀、良好、合格、不合格四個檔次,福利待遇設定差別化標準。月崗位津貼依據評定等級確定,績效考核每年進行一次,考核結果作為表彰、等級晉升、期滿續聘、解除派遣和獎勵工資發放的依據。連續兩年度考核等次為不合格的,退回派遣公司。2.建立科學合理的激勵機制。對審判輔助類服務實行單獨序列管理,綜合服務參照綜合管理類的相關規定進行管理,對于不同崗位的服務提供者,分類定級,設置晉升通道。各類人員等級晉升需通過等級晉升考試,考試每年組織一次,原則上逐級晉升,年度考核優秀的,不受此限。如對審判輔助服務提供者,可根據工作年限、綜合考勤、打字速度、庭審筆錄正確率,并結合等級測試考試,由低到高依次設置為一級至七級七個等級;對于從事行政事務性工作者如綜合文秘,可以按照工作年限、撰寫文稿數量,參考等級考試結果統一考核,使各類人員均有上升的渠道和空間。對晉升等級做適當限制,避免“新人舊人一個樣”現象的出現。新入院人員,試用期滿經考核合格,進行初次評審定級,首次最高可評定為三級,院齡不滿三年的,等級最高評定為二級,制定輪崗制度規范,建立不合格人員退出機制,確保服務質量水平。

    作者:邵立志 單位:連云港市灌南縣委辦公室

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