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    生態扶貧實踐困境與路徑優化

    [摘要]文章通過梳理安徽大別山區綠色脫貧實踐,探究生態扶貧的踐行困境:相關主體綠色脫貧理念滯后,生態與經濟效益協同發展困難,公共政策引導、扶持力度不均,貧困群眾生態脫貧動力不足。進而從發展理念、資源稟賦、政策設計與內生脫貧動力四個方面提煉出生態扶貧的長效舉措。

    [關鍵詞]脫貧攻堅;安徽大別山區;生態扶貧實踐

    安徽大別山區是2011年12月中共中央、國務院頒布《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》中規劃的14個集中連片特困區之一,也是安徽省在新時期脫貧攻堅的主戰場。采取何種扶貧方略改變此區域的貧困面貌,是安徽省扶貧開發工作的重點和難點。2015年11月中央決策層在關于打贏脫貧攻堅戰的決定中提出要把生態保護放在扶貧開發的優先位置,倡導“綠水青山就是金山銀山”的發展理念,綠色發展成為精準扶貧領域的主基調。2015年12月,《安徽省貫徹落實大別山革命老區振興發展規劃實施方案》中指出要堅持綠色、共享等發展理念,加強生態保護建設,推進扶貧攻堅進程。2018年1月,國家發改委等六部門印發《生態扶貧工作方案》,要求牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略,堅持扶貧開發與生態保護并重[1],走出一條脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”的生態扶貧道路。生態扶貧實現了從指導思想到實地運用的重大飛躍。學術界密切關注生態扶貧實踐,研究成果逐步涌現,為持續推進生態扶貧戰略提供了理論依據。沈茂英、楊萍界定了生態扶貧的概念與生態扶貧的五大類型,提出了新時期生態扶貧建設的重點領域與制度保障(沈茂英、楊萍,2016)。曹詩頌等通過對連片特困區714個貧困縣的生態脆弱性與經濟貧困進行耦合協調分析,得出連片特困區脆弱生態環境與經濟貧困共生共存[2],提出將生態經濟與扶貧開發相結合,走生態扶貧道路(曹詩頌等,2016)。莫光輝從脫貧攻堅戰的綠色減貧內涵和綠色減貧定位闡釋了綠色減貧是脫貧攻堅戰的價值取向[3]。但是生態扶貧的現有研究成果,多是基于全局性扶貧開發視野,缺乏較強的區域針對性。本文以典型的安徽大別山區為例,嘗試分析生態扶貧在實踐中的運行成效,探討制約其進一步發展的障礙因素,為有效推進生態扶貧路徑尋找良方,也可為其他貧困地區深入開展生態扶貧方案提供重要的參考。

    一、生態扶貧:脫貧攻堅的一種新范式

    傳統的生態治理是作為一種脫貧手段被嵌入扶貧開發大格局之中。但生態建設與扶貧開發平行化前進的實踐方式,并不能實現生態治理的持續有效和貧困人口的持續脫貧,從而導致貧困群體與當地生態環境陷入貧困惡性循環的泥潭。進入新時代,綠色和協調作為經濟社會發展的重要理念,也逐步成為精準扶貧領域的核心元素。中共中央國務院在關于打贏脫貧攻堅戰的決定中,倡導“綠水青山就是金山銀山”的發展定位,提出要把生態保護放在扶貧開發的優先位置,將生態與扶貧有機結合的生態扶貧作為精準扶貧的新策略。通過實施各具特色的生態扶貧模式,將生態資源轉化為生態資本要素并融入精準扶貧之中,讓貧困人口從生態治理中有效脫貧,使其成為中國特色脫貧攻堅道路的一種選擇。生態化是生態扶貧的內核。生態扶貧是綠色協調發展理念在反貧困領域的集中體現,基于貧困地區與重點生態功能區的空間區域重疊、生態治理與貧困治理目標重合而形成,側重于環境保護與生態經濟發展的協調統一。[4]依靠生態項目建設因地制宜發展特色生態產業,賦予貧困人口參與并獲得生態資源資本化的權益,通過生態資源的持續有效利用,彰顯脫貧攻堅道路的綠色化形態。生態扶貧是將“綠水青山”變成“金山銀山”的有效途徑。把生態保護放在扶貧開發的優先位置,并不是要單純固守一地的生態資源,而是要千方百計地進行實踐創新,充分利用好生態資源稟賦優勢,串聯起生態文明建設和脫貧攻堅兩個戰場,以生態扶貧帶動精準扶貧,實現綠色減貧與生態環境保護雙贏的格局。生態扶貧的落腳點是提升貧困人口的可持續生計能力。[5]作為一種可持續發展的新型扶貧模式,將生態經濟建設與脫貧攻堅有機結合,以良好的生態環境為基礎,讓貧困人口參與重大生態項目建設,創新生態資源加工利用方式,以發展生態特色產業為載體,形成綠色生態產業體系,著力將提升貧困人口的可持續生計能力融入其中,提高生態扶貧的益貧效果,最終實現貧困地區人口資源環境協調可持續發展。作為安徽省脫貧攻堅的重要陣地,安徽大別山集中連片特困區的生態功能定位注定該區域打贏脫貧攻堅戰的新方向是實施生態扶貧,以生態立足的綠色脫貧之路在安徽大別山區全面開啟。

    二、生態扶貧的實踐探索

    安徽大別山區包括六安和安慶兩市全境,共含潛山、太湖、宿松、望江、岳西、壽縣、霍邱、金寨與霍山九縣,該區域擔負著保護生態環境和改變貧困面貌的雙重責任。何以撬動大別山區既有的生態優勢資源,依靠生態扶貧如期打贏脫貧攻堅戰,是安徽省全面進入小康社會必須要完成的政治任務。(一)因地制宜,發展特色農業。在精準扶貧過程中,安徽大別山區以消除絕對經濟貧困和改善生態治理為目標,踐行綠色發展理念,將“生態”與“扶貧”有效銜接,依靠區域資源優勢,大力發展生態特色農業。岳西縣將生態農業扶貧作為擺脫貧困的一種途徑,依靠先天獨厚的資源優勢,將茶業打造成生態經濟首選產業,將以茭白為主的高山蔬菜作為一種特色主導產業,“岳西茭白”成為中國十大產業扶貧案例,積極推進全縣蠶桑產業扶貧工作,生態特色農業成為岳西縣綠色發展的主戰場和增長極,2018年8月岳西成為全省首個“摘帽”的國家級貧困縣。太湖縣積極打造蔬菜產業扶貧項目,宿松縣實施“稻蝦合養”新型模式,其他各縣依靠自身區位優勢大力發展不同樣式的特色農業助力生態脫貧。(二)打造品牌,推廣光伏產業。金寨堅持以“生態立縣”,發展綠色經濟,通過創新脫貧攻堅方式,大力發展光伏產業,光伏扶貧是金寨縣生態扶貧的一張靚麗名片。從2014年成為光伏扶貧的“試驗田”開始,金寨縣開啟一系列卓有成效的光伏扶貧實踐。為了讓光伏發電與貧困戶“結緣”,金寨縣全面實施光伏發電扶貧到戶項目。精準識別貧困戶后,通過“到村到戶到人到產業”的扶貧思路,運用扶貧資金為貧困戶建設光伏電站,實現扶貧由“輸血”向“造血”轉變。以金寨縣為代表的光伏扶貧,已成為大別山區精準扶貧的品牌項目,有條件的貧困縣紛至沓來,學習借鑒金寨的生態扶貧模式,金寨縣為安徽乃至全國生態扶貧提供了可復制、可推廣的樣板。(三)借力區位,發展生態旅游業。潛山縣將“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念融入精準扶貧,把生態資源轉化為富民資源,將生態旅游業作為脫貧主引擎,構建全域“生態+旅游”發展大格局。依托天柱山天然品牌優勢,以美麗鄉村建設為突破口,將生態扶貧與鄉村旅游相結合,通過將生態資源變成旅游收益,將貧困戶變成旅游經營戶,將生態農產品變成特色旅游產品等方式,走一條讓資源變資產、農民變股東,資金變股金的生態旅游扶貧道路。大力發展生態旅游業帶動貧困人口脫貧,讓鄉村旅游變成貧困戶的“金飯碗”。潛山縣依靠發展鄉村生態旅游業既守住了綠水青山,又實現了金山銀山的目標。(四)拔掉“窮根”,實施生態移民工程。針對部分生態功能脆弱區“一方水土養育不了一方人”的情形,如何讓脆弱的生態環境得到“靜養”,如何讓搬出“窮窩”的群眾徹底拔掉“窮根”,望江縣按照“兩不愁、三保障”的要求,把易地移民搬遷作為消除貧困的重要途徑。堅持把生態移民與美麗鄉村建設相結合,積極發展生態特色農業,采取集中安置和分散安置等方式,實現貧困人口“搬得出、穩得住、能致富”的目標。岳西縣將“挪窮窩”與“換窮業”并舉,精確瞄準貧困人口,制定長期幫扶計劃。根據搬遷群眾的實際情況,采取就近務工、城鎮就業、開辦農家樂、易地扶貧搬遷加種植養殖等多種模式,為貧困戶量身制定脫貧方案,解決可持續生計問題。各地用實踐生動地詮釋了生態移民加上就業安置等于滿滿的幸福感。

    三、生態扶貧的實踐困境

    生態扶貧是安徽大別山區基于新時代打贏脫貧攻堅戰做出的理性選擇,作為一種扶貧理念與手段,生態扶貧雖然已經進行了較為充分的試點,但真正實現生態保護與精準扶貧的雙贏還存在亟待破解的29難題。(一)綠色減貧理念有待提升。作為極具特色的一種扶貧模式,生態扶貧是推動貧困地區實現可持續發展的“一劑良方”,也是綠色發展理念在精準扶貧領域的具體體現。在保住“青山綠水”的同時實現“金山銀山”,是安徽大別山區在這場波瀾壯闊的脫貧攻堅戰中立下的軍令狀。但從現實來看,綠色發展理念在該區域還沒有形成共識。一方面,受脫貧指標和GDP目標考核的雙重驅動,個別地區不愿扶持短期經濟效益不明顯,可能還帶有投資風險的綠色生態產業,對綠色發展方式尚無做好充分準備,即便規劃了戰略性綠色新興生態產業,也僅限于將“綠色增長”作為宣傳和顯示政績的口號,沒有將綠色減貧理念嚴格貫徹。另一方面,貧困群體的生態意識較為薄弱,短期內難以扭轉他們對綠色發展和生態扶貧的認知,這也阻礙綠色減貧理念的推行。(二)經濟、生態效益難以兼顧。傳統的扶貧開發偏重于短期物質財富的增長,忽略了要與當地環境互生共存。對經濟效益的極力追逐導致生態效益的急劇衰減,經濟效益與生態效益相互悖逆,難以得兼,[6]其結果陷入了貧困與生態脆弱長期交織的窘境。為了扭轉局面,生態扶貧以綠色發展觀為指導,依靠當地既有的生態資源優勢,創新脫貧攻堅新范式,將經濟效益與生態效益融為一體。但鑒于其效果的長期性特點,貧困主體在短期內較難從生態扶貧中獲取較大收益,不免對生態扶貧心存疑慮,無法調動積極性投身其中。受制于短期脫貧的政治目標,扶貧主體也不愿致力于具有長期經濟效益的生態項目建設。大別山區貧困主體和扶貧主體在生態扶貧上的一致性態度迫切需要發展高效的特色生態產業兼顧經濟與生態效益。(三)生態扶貧的政策設計亟待完善。2018年1月頒布的《生態扶貧工作方案》表明中央決策層對于生態扶貧的重視,預示著綠色發展理念下的生態扶貧在安徽大別山區有了廣闊的發展空間。但是由于某些生態扶貧項目需要大量投入,既依靠原生態優勢資源,更需要雄厚資金的長期注入,這不僅增加各級政府的財政壓力,要隨時接受是否具備可持續的風險挑戰,還可能提高貧困人口的脫貧成本和返貧率。而“短期內出效益”的扶貧政績訴求在一定程度上也導致扶貧主體對生態扶貧的瞄準偏離[7]。各地為了讓生態扶貧起到立竿見影的效果,紛紛將有限的資源集中到生態發展能力較強,脫貧難度較小的貧困村,塑造生態扶貧樣板,展示地方扶貧政績。對脫貧攻堅短期效益的急切期待,對專項扶貧資金投入的嚴苛要求都可能為大別山其他貧困地的生態扶貧帶來重壓,急需優化調整現有的生態扶貧政策。(四)貧困人口的脫貧動力有待增強。提高貧困人口可持續生計能力是生態扶貧的最終落腳點,安徽大別山區貧困人口積極主動擺脫貧困的內生動力有待加強。當前,脫貧攻堅是各級黨政干部的重大政治任務,以政府為主導采取自上而下的扶貧方略在一定程度上增強了貧困群體對外部扶貧資源的依賴性,助長了貧困人口“等、靠、要”的惡習,抑制了貧困人口依靠當地優勢生態資源自主脫貧的積極性。大別山連片特困區集中分布使得貧困群體的自身發展能力較弱,整體素質較低和脫貧意識不足使得他們對生態扶貧半信半疑,駐足觀望,只希望靠外部快速強大的資源投入改變貧困面貌。扶貧主體的工作重心不斷下沉,在對貧困戶的瞄準越來越精準,開拓多重利好疊加的扶貧模式時,必須喚醒沉睡的生態資源和貧困人口,激發貧困群體生態脫貧的內生動力,最大限度降低脫貧成本。

    四、生態扶貧的長效舉措

    隨著生態扶貧的不斷推進,安徽大別山區的脫貧地域在逐步擴張,貧困范圍在不斷收縮。為了如期完成打贏脫貧攻堅戰的政治任務,同全國人民一道步入小康,安徽大別山區正在嘗試構建生態扶貧的長效戰略舉措。(一)初心不改,堅守綠色發展理念。以破壞生態資源,污染生態環境為導向的傳統扶貧開發不具有脫貧的可持續性。實踐證明綠色發展是新時代我國發展方式的創舉,是實現經濟效益與生態效益協調統一的全新發展理念。安徽大別山區的生態扶貧必須堅守綠色發展導向,編制大別山片區生態發展與扶貧攻堅規劃,以美麗鄉村建設為目標,打造生態的“原地”、生活的“寶地”、生產的“綠地”,走出一條綠色發展道路。通過生態扶貧促進綠色發展潛力的釋放,并帶來可觀的生態經濟效益,讓綠色發展觀成為連接脫貧攻堅各相關方的強大紐帶。踐行綠色發展理念,通過務實創新助力大別山區的生態扶貧,讓大別山區的綠水青山與金山銀山完美融合,提高貧困人口的獲得感,增強幸福感,實現安徽大別山區貧困群體同步小康的目標。(二)依托優勢資源,推進特色生態產業體系建設。與其他扶貧模式相比,生態扶貧堅守綠色減貧理念,將產業扶貧與生態保護有機結合,通過發展特色生態產業,實現生態效益與經濟效益的協同增長,為貧困地區人口提供持久發展動力。為此,安徽大別山區應充分挖掘生態潛力,盤活沉睡生態資源,將資源稟賦優勢轉化為產業和發展優勢,圍繞特色生態優勢產業和鄉村旅游業,以美麗鄉村建設為抓手,開發并打造具有區域特色的生態項目品牌,推進特色生態扶貧產業建設,促進生態保護和扶貧開發良性互動,構建大別山區特色生態產業體系的全新扶貧格局。對于生態環境極度脆弱區,以生態建設為抓手,精確瞄準貧困戶,有效推進生態移民搬遷,為貧困人口“挪窮窩”,并在搬入地通過大力發展綠色生態經濟,培育新的生態產業增長鏈,實現貧困地區經濟社會可持續發展。(三)優化政策設計,科學引領生態扶貧方向。生態扶貧是在精準扶貧背景下貫徹綠色發展理念的必由之路,可有效將“金山銀山”減貧經濟效益與“青山綠水”長遠生態效益完美融合。鑒于在實踐層面存在的種種障礙因素,必須優化生態扶貧政策設計,最大限度地發揮各種利好扶貧政策的疊加效應,快速推動生態扶貧進程。針對安徽大別山區生態資源優勢,制定并實施生態產業扶貧的綠色標準,通過相關優惠政策的實施,打好生態扶貧“組合拳”,吸引一批綠色優質企業落戶并形成特色生態產業體系。通過合作經營、入股分紅、自主創業、以工代賑等方式,為貧困地區提供長久發展動力。落實生態移民搬遷、推行縱橫相連的生態補償與脫貧攻堅協同機制,完善生態扶貧資金使用方式,建立健全長短期相結合的績效考評激勵機制,使生態扶貧的雙重效益得到最大程度的呈現。(四)變革扶貧方式,激發貧困群眾內生動力以往扶貧實踐表明,只依靠外部強大力量的扶貧舉措是不可持續的。不注重提高貧困群體的自我生計能力,一旦外部幫扶力度減弱,短期已經脫貧的群體很有可能二次返貧,激發貧困群體的內生動力是實現長久脫貧的關鍵之舉。因此,生態扶貧必須要在綠色發展觀引領下,創新扶貧方式,變“輸血”為“造血”,整合各項生態扶貧資源,激發貧困群體脫貧的內生動力。首先,扶貧主體要幫助貧困群體樹立脫貧攻堅的主體意識,將扶貧與扶志和扶智相結合,提高貧困人口的自我發展意愿和發展潛力,增進打贏脫貧攻堅戰的高昂士氣,實現從被動脫貧到主動脫貧的態度轉變。其次,帶動貧困群體一起參與到生態扶貧實踐中,通過參與生態工程(產業)建設,開發生態公益性崗位,依靠生態保護補償等多種渠道助力貧困人口脫貧,讓其擁有直接的獲得感,激發貧困群體生態脫貧內生動力。

    五、結語

    久困于窮,冀以小康。打贏脫貧攻堅戰時不我待。“生態”與“扶貧”有機結合而形成的生態扶貧,就是大別山區破解貧困難題的“綠色密碼”,它讓新時期的安徽精準扶貧呈現出全新的視野和格局。期待到2020年,安徽大別山區的生態扶貧模式漸入佳境,絕對貧困得以消除,生態環境得到有效保護,綠色發展理念不斷落實,生態產業扶貧體系逐步構建,生態扶貧政策設計不斷完善,貧困群眾脫貧動力不斷增強,逐步打造出安徽大別山區的生態扶貧新樣板,提高脫貧效益,為其他集中連片特困區域的生態扶貧提供參考。

    [參考文獻]

    [1]發展改革委.關于印發《生態扶貧工作方案》的通知[EB/OL].中央人民政府網,http://www.gov.cn/xin-wen/2018-01/24/content_5260157.htm,2018-01-18

    [2]曹詩頌,王艷慧,段福洲,等.中國貧困地區生態環境脆弱性與經濟貧困的耦合關系———基于連片特困區714個貧困縣的實證分析[J].應用生態學報,2016,(8):2614-2622.

    [3]莫光輝.綠色減貧:脫貧攻堅戰的生態扶貧價值取向與實現路徑[J].現代經濟探討,2016,(11):10-14.

    [4]李仙娥,李倩,等.構建集中連片特困區生態減貧的長效機制———以陜西北河縣為例[J].生態經濟,2014,(4):115-118.

    [5]沈茂英,楊萍.生態扶貧內涵及其運行模式研究[J].農村經濟,2016,(7):3-8.

    [6]莊穆,劉建章.新發展觀視野下經濟效益與生態效益統一的可能與途徑[J].遼東學院學報(社會科學版),2006,(8):14-19.

    [7]唐麗霞,羅江月,李小云.精準扶貧機制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學,2015,(5):151-156.

    作者:杜瑩瑩 陳起風 單位:銅陵學院

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