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    美國銀行監管改革新趨勢及啟示

    摘要:美國自特朗普總統上任以來,出臺了一系列新政策,其中對金融領域監管的放松也是特朗普新政的重要組成部分,文章整理了特朗普上任以來對美國銀行業監管放松的一系列政策變化的最新動態,分析美國要放松銀行監管新趨勢的原因,并對我國銀行業的監管改革具有一定的啟示和借鑒意義。

    關鍵詞:銀行監管;監管放松;美國

    一、特朗普上任以來美國銀行監管呈現放松的趨勢

    (一)特朗普以行政命令方式要求對。金融業監管的現狀進行檢討2017年2月3日,美國總統特朗普上任伊始就簽署了第13772號行政命令,要求美國財政部在120天內提交對調整金融業監管調整建議的報告,并提出美國未來金融業監管改革要達到為美國人提供獨立的金融決策、避免使用納稅人資金救助金融機構、以更嚴格監管分析激活金融市場活力、維護美國在國際金融談判利益、使得美國金融監管更合理高效、聯邦監管機構要對公眾負責等七大核心原則。(二)美國財政部發布銀行業監管調整的建議。2017年6月12日,美國財政部發布了首份評估報告《創造經濟機遇的金融體系:銀行和信用社》,審查美國金融監管制度是否符合特朗普總統13772號行政命令提出的上述原則,并對美國約100項的銀行監管規則提出調整建議,具體有以下幾個方面。一是進一步完善美國金融監管框架。建議整合功能和任務類似的金融監管機構,明確地界定各監管機構各自的監管職能,加強監管協調,具體如建議擴大財政部屬下的金融穩定監督委員會(FOSC)協調和指導監管政策的權力,將國會改革金融研究所(OFR)納入財政部;調整金融消費者保護局(CFPB)的權限,美聯儲應將其壓力測試和資本計劃評估框架向公眾公告并征求意見等。二是降低中小銀行的監管負擔。建議對“沃爾克規則”進行重大修改,讓資產在100億美元以下銀行不受該規則約束;將《多德弗蘭克法案》壓力測試(DFAST)參與門檻從100億美元提高到500億美元;將流動性覆蓋率(LCR)的適用范圍限定于國際性銀行等。三是鼓勵社區銀行和信用合作社發展。建議簡化所有社區金融機構的監管負擔和報告要求,將小銀行控股公司政策聲明的資產門檻從10億美元提高到20億美元;將聯邦信用合作社的壓力測試的資產要求從100億美元提高到500億美元,廢除信用合作社應具有超過1億美元的資產來滿足風險權重資本框架的最終規定;對各種規模的信用社應該進行簡單的杠桿測試,制定低成本、高效率的考核機制。四是維護美國在全球的金融利益。要求美國繼續在制定國際金融監管標準方面發揮主導作用;建議提高國際金融監管標準制定機構的透明度和問責制;改進機構間協調機制,以確保美國在各類國際會議中獲得最好的協調機會;只有國際監管標準符合國內目標時才實施,以滿足美國金融服務行業的需求。五是其他放松銀行業監管的意見。建議評估美國財務會計準則委員會(FASB)當前預期信貸損失(CECL)標準對美國銀行資本水平的潛在影響;建議美聯儲調整內部總吸收損失能力的要求和標準,考慮國外母公司為美國投資控股公司提供資本和流動性的能力;建議謹慎評估在“巴塞爾協議III”資本框架下,修改相關風險評估標準以及方法對美國信用中介和系統風險的影響等等。(三)邁出銀行監管放松實質性的一步。2018年5月24日特朗普簽署了名為《促進經濟增長、放松監管要求、保護消費者權益法案》。這份法案已經由參眾兩議院通過,并由特朗普總統正式簽署實施,這標志著美國放松銀行業的管制邁出了實質性的步伐。這份法案中涉及銀行監管放松方面主要內容有以下幾點。1.對小銀行放松監管的措施一是降低小型銀行監管成本。簡化總資產100億美元以下的社區銀行資本充足率的考核方法,只需保證自身杠桿率指標介于8%與10%之間,而不需要再計算資本充足率,便可認為該銀行已滿足資本充足率要求。二是允許更多銀行接受互助存款,使得更多小銀行將部分銀行資產通過存入其他不同銀行的方式,確保其享有存款保險制度25萬元限額的保障額度。三是允許部分小銀行豁免“沃爾克規則”,允許總資產小于100億美元,且用于交易的資產和負債小于總資產5%的銀行可免受“沃爾克規則”對自營交易的約束。四是豁免部分小銀行財務報告要求,簡化總資產50億美元以下小銀行提交財務報告的要求。五是降低聯邦儲蓄協會轉為國民銀行的成本,允許總資產少于150億美元的聯邦儲蓄協會可以不用申請牌照、無需變換章程即可申請轉變為國民銀行。六是降低對小銀行的檢查頻率,總資產介于10億美元至30億美元的銀行現場檢查的周期由12個月延長至18個月。2.對銀行控股公司放松監管的措施一是提高了系統重要性金融機構的門檻,將系統重要性金融機構的門檻由總資產500億美元上調至2500億美元,上市銀行中必須設立風險委員會的總資產門檻由100億美元提高至500億美元。二是修改部分杠桿率計算,允許將托管銀行在計算杠桿率時不將存入美聯儲、歐央行以及部分特定中央銀行的資產計入資產項中。三是增加高流動性資產計算的范圍,允許將投資級的具有較好市場流動性的市政債券在計算流動性覆蓋率時列為2B級資產。

    二、美國要放松銀行業監管的背景及原因

    (一)美國的經濟增長強勁為放松監管創造有利條件。美國經濟目前增長勢頭強勁,從經濟數據來看,經濟增長率、就業、勞工工作等指標都表現不錯,2018年1月份勞工工資漲幅更是創下了9年新高,而且大多數國際機構普遍預計2018年美國經濟增長將保持較高增長。金融方面,美國股指從2010年以來,標普500指數漲幅接近250%,消費、信息技術、金融等板塊增長更是均超過了300%。美聯儲2015年12月近十年來首次加息,進入了加息周期,已經累計加息了6次。(二)美國銀行業經營持續改善為監管放松提供較好基礎。一是銀行機構盈利能力明顯持續改善。2009年以來,美國銀行業盈利持續增長,2017年,在美聯儲連續加息影響下,美國銀行凈利息收入增長12億美元,增幅8.5%,平均凈息差上升到3.31%,美國銀行機構所得稅前收入達到2628億美元,同比增長了近7%。二是信貸持續增長。2017年,全美銀行業貸款和租賃余額增加4161億美元,增幅為4.5%,增幅加快了1%。三是銀行業風險抵抗能力持續增強。2017年年底,美國問題銀行數量降到2008年來的最低為95個,貸款損失準備金增加達到1238億美元,撥備覆蓋率高于100%的水平。(三)金融危機后實施的嚴監管對銀行業發展帶來一些限制和影響。一是銀行合并增多,總數持續減少。2008年金融危機以來,美國銀行機構合并增加,截至2017年年末,全美銀行機構數量為5670家,較2008年末的8305家少了2635家,近1/3。二是在嚴監管下,銀行業務也受到影響。金融危機初期,美國工商業貸款占比明顯下降,近年在經濟回暖下,占比有所回升,但是房地產信貸占比仍處于較低水平。此外,受到銀行業流動性風險監管趨嚴的影響,美國銀行短期批發融資、表外業務增長也受到明顯制約,降低了市場活躍度,導致銀行業整體資產收益率下降。

    三、相關啟示

    一是推動銀行監管更加公開透明。以立法形式,規范銀行監管部門的職責責任,監管政策出臺前多征求各方意見,及時向公眾公示監管政策的目標工具,可以提高監管的透明度,可以使得金融市場參與者對監管政策更清晰,有助于減少決策不確定性,改善銀行機構的風險管理。二是加強監管協調,提高銀行監管效率。隨著我國金融監管體制改革方案出爐,未來仍需加強不同監管部門、中央和地方金融監管部門的統籌協調,以避免監管的重疊和空白,提高監管效率。三是加強對系統性重要金融機構的監管不放松。盡管美國在經濟金融向好大環境下,出現了放松金融監管的趨勢,但是放松的是中小金融機構的監管,而對最重要的大機構,并沒有放松監管。因此,我國仍需要加強對國有、全國性的股份制等系統性重要金融機構的監管,確保不發生系統性金融風險。四是善于運用市場化方式完善銀行監管。我國2014年推出的存款保險制度,是我國運用市場化手段解決銀行破產的居民存款保障問題的重要舉措,為包括金融機構退出機制、存款利率上限放開等改革提供了有利的基礎。隨著我國金融開放程度的提高,未來需要運用更多市場化手段來加強對銀行業監管和約束,盡量避免用納稅人資金來救助有問題的金融機構。

    參考文獻:

    [1]stevenT.Mnuchin,CraigS.Phillips.AFinancialSystemThatCreatesEconomicOpportunitiesBanksandCreditUnions[R].U.S.DepartmentoftheTreasury.Press.2017.

    [2]EconomicGrowth,RegulatoryRe-lief,andConsumerProtectionAct[Z].U.SHouseofRepresentatives,press.2018.

    [3]黃益平.完善金融監管框架,在創新與穩定間找到平衡[J].經濟金融,2018(03).

    作者:陳俊 單位:中國人民銀行佛山市中心支行

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